【边疆时空】宋才发 | 西南民族地区稳疆固边治理探讨 | 自由微信

【边疆时空】宋才发 | 西南民族地区稳疆固边治理探讨

From: 宋才发边疆时空 2019-12-18

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宋才发

中央民族大学原法学院院长、教授，教育部人文社会科学重点研究基地中国少数民族研究中心特聘教授，博士生导师，从事民族法学研究。

摘要：边疆是国家疆域的边缘地带。有边疆就必然有边疆治理问题，必须实现边疆治理体系和治理能力现代化。西南边疆涵盖现今广西、云南、贵州三个省（区）以及四川省的西南部。古代和近代都非常重视边疆学的研究，需要开创中国边疆学研究的新境界，创建“中国边疆学”的新学科。稳疆固边是一项长期而又复杂的艰巨任务，目前西南民族地区的稳疆固边状况，无论是硬件设施建设还是软件设施建设，都存在着诸多亟待完善的问题。必须加强边疆口岸基础设施建设，加强边疆地区互市贸易设施建设，严把边疆地区非法人口流入的源头，牢牢遏制边疆地区邪教组织恐怖嚣张气焰，坚决打击和制止边疆地区毒品犯罪的蔓延态势。

关键词：西南边疆边疆治理基础设施建设秩序管控改革开放四十周年

2018年12月是广西壮族自治区成立60周年，也是以广西为代表的西南民族地区稳疆固边的60周年。为落实习近平2015年3月8日在参加广西全国人大代表团审议时发表的有关“要加大对边境地区投入力度，依法加强社会治理、深入推进平安建设，依法管控边境秩序、维护边境地区安全稳定”的重要指示，本文拟结合实地调研获取的第一手资料并以广西为例，对西南民族地区稳疆固边的治理问题展开探讨，以求教于方家。

西南民族地区稳疆固边的发展概述

（一）边疆及边疆治理的一般理论

边疆是国家疆域的边缘地带。“边疆”概念无论国内还是国外，基本含义都是指靠近国界的边远地方。中国边疆是一个既包括陆地边疆，也包括海洋边疆的完整概念，它随着“中国”这个统一的、多民族国家的形成和发展而逐渐固定下来。“边疆”词最早出现在《左传·昭公十四年》中，基本旨意是指两国之间的政治分界线或宽度不等的地域隔离带。当代的“边疆”是一个具有特定含义的法学概念，凡是在祖国的“边陲”或边远地带，被人视为资源争夺的“交叉空间”，通常称之为“边疆”。从这个意义上说，边疆既是一个“空间概念”，也是一个附着于空间的“时间概念”。从空间上说，它既是中国国土空间不可缺少的组成部分，也是中国与邻国进行能量交换最简便、最直接、最频繁的地带。确切地说，边疆是一个“时空统一”的概念。自从秦始皇灭六国统一中国开始，就奠立了“车同轨、书同文”“王朝国家”的政治实体，形成了具有法律意义上的“边疆”概念；开创了“划分边疆”和“治理边疆”的新纪元，逐渐形成和积累了边疆治理制度、边疆治理方略和边疆治理思想。尽管王朝国家还没有定型的、完整的“边疆治理”概念，但是历朝历代从来没有停止过对疆域的治理活动。中国的王朝国家直到晚清之后，尤其是经过孙中山领导的辛亥革命洗礼，才逐渐向现代“民族国家”转型，并相应地开始进行有关边疆治理理念、制度、话语和实践的创制，边疆和边疆治理才开始得到前所未有的重视。清代经过边疆治理，在元明两朝的基础上实现了全国领土、领海在版图上的统一。譬如，清政府将内地划分为直隶、山东、山西、安徽、浙江、江苏、江西、湖南、湖北、河南、广东、广西、贵州、四川、云南、福建、陕西和甘肃18省。同时明确规定，由于云南、广西、台湾以及海南及南海诸岛与邻国接壤，这些省和区域地带与东北3省、内外蒙古、新疆、西藏一样被视为“边疆地区”。从严格的学术意义上说，“边疆”是指一个主权国家边界性的大片疆域，既包括陆地边疆也包括海洋疆域，是一个用以标志国家与边界相连的区域性概念。中国历代封建王朝国家，都是以帝王统治中心区域来界定边疆的。所以，边疆是国家的外防区域或缓冲地带，是拱卫国家中心地带的边界性区域，说到底就是封建社会汉族以外其他民族生活的区域。历代封建王朝国家的“中心区域”均称之为“华夏文化区”；而那些居住在“非中心区域”，尤其是世居在国家“边陲”地区的居民，则统统被划分为“四夷”（东夷、西戎、南蛮和北狄），故“边疆”在历史上往往又被称为“夷狄之地”。在漫长封建帝制下苦苦煎熬的人们，对“宇宙”“世界”的认知大多是偏狭的，历来多以“华夏中原”为中心，逐渐形成了以“中原文化”为本位的所谓“一点四方”的文化理念。因而从这个视角看，边疆又是一个既含有地理价值和历史价值，也含有丰富文化价值和政治意义的概念。学术理论界通常所论及的“边疆疆域”，从严格的意义上说，是由于“国家治理”的某种需要而予以确认的区域概念。实质上能够称得上“边疆”的那片疆域领土，在历史上的形成和确定，从来就不是一件一蹴而就的事情，它经历了一个从“传统区域”向四周不断拓展空间的血与火的争夺过程。反映在区位划分上的国家“边缘区”与“核心区”，无论在其地位上还是在功能上都存在着明显的差异。历代王朝为了实现对边缘区的有效治理，通常都把“边缘区”从建制上单独划分出来，按照“边疆制度”安排或派遣重兵驻守或派大臣镇守，这种隶属于国家疆域的特定区域，就是历史教科书上所说的“边疆地区”。现代意义上的国家概念是指“民族国家”，即建立在一定的“民族认同”基础之上的主权国家。在这种情况下，国家的名称、国家的边界以及由此确定的国家领土、领海和领空，都与国家的主权、领土完整不可分割地联系在一起。这样的主权国家通常是以国家的具体边界来界定主权国家与邻国邻近边界区域的。这个区域对于主权国家来说，就是神圣不可侵犯的“边疆”。

有边疆就必然有边疆治理问题。从本质上讲，“治理”有别于“管理”，治理是把政府之外诸多社会行为主体统统纳入治理体系，注重通过各方合作行动持续提高治理效率和效益，它是以政府为主导的社会公共事务处置的一种模式。中国这个统一的、多民族国家的大片疆域，在近代陆续转型为主权国家的主权领土。尽管国家在宏观上不断地发生错综复杂的变化，但是“边疆国家”的结构和功能始终没有改变。构建“边疆帝国”并初步实现“国家认同”，创制从东向西覆盖当今“雄鸡版图”（原来为“海棠叶版图”）的历史任务，是由秦始皇肇始并初具边疆形制，由封建帝制的“元朝”和“清王朝”来完成的。近代以来的中国尤其是中华民国，在掌控和维护“海棠叶版图”领土完整的问题上，无疑是继承了历代王朝历史遗产的结果。地理学家胡焕庸经过长期的地理学研究和考证，于1935年发表了《中国人口之分布》，预言中国未来近百年的区域发展趋势；提出了中国等值线人口密度图“瑷珲—腾冲”线，学术理论界把这条线称之为“胡焕庸线”。“胡焕庸线”与“400毫米等降水线”也正好相吻合，科学地划分了“农耕世界”和“游牧世界”的“一国两界”。在2009年地理学界评选出的“中国地理百年大发现”当中，“胡焕庸线”的功绩和价值，仅次于“珠穆朗玛峰测量”而名列其次。1949年中华人民共和国成立，建立了真正意义上的“民族国家”，第一次完整地实现了国家主权独立和民族解放，形成了全新意义上的“国家边疆”概念，即边疆就是国家临近边界的区域。边疆治理在本质上，是一种空间治理和区域治理，既涵盖国家主权性边疆治理，也囊括非主权性边疆治理。由于中国历史上形成的边疆地区，实质上是一个少数民族聚集的地区，因而人们习惯上把“边疆地区”称之为“民族地区”。治国必先治边，边疆治理的基本任务，概括地说，就是“守住一条线（边界线）、管好一片地（边疆地区）”。边疆治理是执政党和中央政府治国理政的重要组成部分，是一个运用国家强制性权力的保障作用，动员全社会力量解决边疆问题的实践过程。中国边疆治理到目前为止，尽管采取了一些具有“区域主义取向”的具体措施，但是终究没有构成“区域主义取向”的边疆治理模式，基本上属于“族际主义取向”的边疆治理。中国当下的“边疆问题”，归纳起来就是三大问题：边疆发展问题；边疆稳定问题；边疆安全问题。中国边疆治理的主体是中央人民政府，构建起了一个由中央政府、边疆地区地方政府和边疆地区社会组织共同组成的“三维主体”结构。正是由于执政党和中央人民政府在边疆治理的实践中，认真总结和吸取了历史上边疆治理的经验教训，不仅充分调动了边疆地区方方面面的积极性和主动性，而且把党的“民族政策”与“边疆治理政策”有机地结合起来，把边疆发展问题、稳定问题和安全问题，统统纳入“民族问题”和“民族政策”的处置范围，形成了一套有利于边疆治理的民族政策，较好地解决了边疆错综复杂的民族关系问题。

实现边疆治理体系和治理能力现代化。中国边疆地区共与14个具体国家相接壤，陆地边境线和海岸边境线总长度达16537.45公里。边疆地区是国家利益外溢的主要载体，也是迎接国际挑战和风险的前沿阵地。边疆治理对于像中国这样一个发展中的人口大国来说，它既是一个不容回避的现实国情需要，又是一个意义深远的历史问题，还是一个充满远景的未来责任。概括地说，中国边疆地区有两个显著的重要特点：（1）边疆地区与少数民族地区高度契合与重叠；（2）边疆地区与欠发达地区高度契合与重叠。这两个“高度契合与重叠”，表明边疆地区社会主要矛盾与全国其他地区一样，同属于“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。经国务院确定并公布的全国14个集中连片特困区域，多数集中在民族地区或边疆地区，边疆地区已成为全面建成小康社会的“一块短板”。只有打牢和夯实边疆地区经济社会发展基础，依法实施“精准扶贫”和“精准脱贫”，不搞“虚假脱贫”“数字脱贫”“形式主义脱贫”，才能补齐边疆地区“发展不平衡不充分”这块民生短板。随着中国经济实力、综合国力的不断增强，中国外部国际环境和周边国际环境正在悄然发生变化，出现了诸多难以预料的新情况和新问题，迫切需要加强对边疆治理体系和治理能力现代化问题的研究。实事求是地说，中国还没有真正建立起符合国情实际的“边疆治理体系”。边疆治理体系是国家治理体系不可缺少的重要组成部分，因而并不妨碍人们把边疆治理体系的构建，纳入整个“国家治理体系”和“治理能力”现代化的建设之中。边疆治理体系和治理能力现代化，本质上是政府边疆“治理制度”和“制度执行”能力的集中体现；边疆治理必须以“长治久安”为战略目标，致力于追求“长久和谐”的稳定状态。一个国家选择什么样的边疆治理体系，是由这个国家的历史和现实诸方面综合因素决定的。中国正处于社会主义初级阶段，现行的边疆治理模式和正在构建的边疆治理体系，是在边疆地区特殊的历史条件下，综合考虑和反映各种独特因素形成的，因而基本符合当下边疆地区社会文化发展需求和边疆地区群众利益需求。全方位地开发边疆和治理边疆，已成为中国特色社会主义新时代国家发展的新起点，不仅要把陆地边疆、海洋边疆纳入边疆治理的宏伟蓝图之中，而且要把“利益边疆”“战略边疆”纳入边疆治理的体系之中。边疆是国家一切重大内政外交战略的支撑点，诸多关系到国家前途和命运的重大战略决策，如地缘政治战略、外交战略、周边战略、国家安全战略和“一带一路”倡议等，无不与边疆地区有着千丝万缕的联系。因此，边疆治理和边疆发展的程度如何，不仅直接关系到国家发展战略目标的实现，而且是对政府边疆治理体系和治理能力现代化水平的最佳检验。实现边疆治理体系和治理能力现代化，需要以博大精深的中华民族文化作基础，只有实现“文化自信”，才会有“制度自信”。优秀传统文化是中华民族的命脉和“根”，因而当下迫切需要挖掘边疆地区各民族优秀的传统文化，注重发挥边疆地区传统文化的积极作用，在边疆治理的过程中，促使治理制度、治理体系和自理能力与各民族优秀文化共融。“治国必先治边”的治国方略、“建设海洋强国”的政策宣示，体现了执政党和中央人民政府治国理政的新思维，也前所未有地提升了边疆治理的战略地位。中国一贯致力于通过和平共处、互利互让的途径，稳妥处理同有关国家领土主权和海洋权益的争端。中国政府已经同14个邻国中的12个国家，通过谈判和协商的方式，彻底解决了陆地边界的争端问题。事实表明，中国政府不仅渴求边境永久睦邻友好，而且具有非凡高超的外交谈判能力。

（二）西南边疆的形成及发展

“西南边疆”是一个具有特定含义的疆域概念。西南边疆的地域和空间覆盖范围，涵盖现今广西、云南、贵州三个省（区）以及四川省的西南部。西南边疆的疆域，在先秦时期比较狭小，当时只有地处云贵高原之巅的“滇”和“夜郎”，这是两个版图面积不大、人口不多的早期奴隶制国家。当楚国与秦国交战失利后，楚国即派将军庄蹻率领军马经夜郎（贵州省）进驻滇（云南省），但却没有在云贵高原上建立正式的王朝统治。西汉之后，朝廷共设有13个“刺史部”。其中的“益州刺史部”，受命管辖“西南夷”在内的蜀地诸郡。两汉时期，汉朝与蜀汉的统治中心，先后驻足于云南滇池流域及云南曲靖地区，朝廷以“西南夷”为西南部边疆。广西在两汉时期隶属于当时的“岭南地区”，并没有列入“西南边疆”的范围。隋朝统一全国后，在现昆明市设置“昆州”，相继设立“南宁州总管府”（治今云南曲靖市）。唐天宝九年（750年）以前，唐玄宗李隆基在云南等边疆地区，设置了许多“羁縻州”，在“羁縻州”施治地区，又相应地设置了若干“都督府”。其中最重要的都督府有“姚州都督府”和“安南都护府”。在“宋代大理国”这个历史特殊时期，呈现出两宋与辽、西夏、金、蒙古诸多王朝鼎立的局面，“北宋”与“南宋”两宋统治者，深受“北方游牧势力”南下侵扰的巨大压力。为此，两宋实行“守内虚外”“重北轻南”的应对之策，不适当地把云南“大理国”视为“外邦”，甚至错误地把“大理国”与“安南”（今越南国）、“真腊”（今柬埔寨国）同等看待。但是“大理国”的统治者，始终坚持与两宋政权友好交往，一再入朝进贡称臣。宋朝不断加强对邕州（治今南宁市）岭南西部的统治，遂将广西整体纳入“西南边疆”的范围之内。元世祖忽必烈至元十三年（1276年），元朝统治者设立“湖广行省”，以广西之地隶之。元至正二十三年（1363年），朝廷设置“广西行中书省”，这是广西在历史上建立“建制省”的开端。传统意义上的“广西”在这个时期，已不再隶属于“岭南地区”。一个以广西和云南为主体的“西南边疆”就此定型。

明朝皇帝朱元璋把边疆治理的重点放在北方。由于“西南边疆”地势艰险且离朝廷路途遥远，加之素有“民风强悍”之称，所以明太祖朱元璋执掌国家政权伊始，就在“西南边疆”派驻了大量军队。譬如，派遣到云南边疆常驻（实质为安家落户）的将士及家眷人数达到七八十万人，驻扎在贵州天龙镇的朝廷军士及家眷就有43万人。边疆广西也成为大规模军事性移民的集结地，朱元璋封侄子朱守谦为“靖江王”，驻守今广西壮族自治区的桂林市。朱元璋于洪武九年（1376年），将原来的“广西行省”改制为“广西布政司”。“广西布政司”管辖的权限和管辖的地域范围，与现今广西壮族自治区管辖的职责范围和地域范围相近似。以现今广西的河池、忻城、上林、南宁划分一条中轴线，中轴线的东部属于卫所集中、经济社会较发达的区域，中轴线的西部则是实行土司制度、社会发展滞后的区域。由于清朝统治者来自东北部边疆地区，因而基本上没有“内华夏、外蛮夷”的思想观念。加之内地人口激增，有大量的流民逃荒到“西南边疆”地区落地谋生。清朝末期的“西南边疆”地区，已初步成为各族居民广泛杂居、人口分布相对合理、经济社会相对发达的地区。清军以“关、哨、汛、塘”编制形式驻防广西各地，主要功能就是维持地方治安与巩固边防。这个时期的商业贸易和商业城市也相应快速发展，如地处云南边疆的昆明、大理、建水、曲靖和保山等地，纷纷由原来的“茶马古道”“边疆驿站”、军民生产生活的商品集散地，陆续发展和扩建成为商贾云集的大中城市；地处边疆地区广西的桂林、柳州、梧州与南宁，也陆续由原“广西省”的“商业贸易”和“政治经济文化”中心，发展和建设成为在东南亚享有盛誉和影响力的商业城市。在2000余年的民族迁徙演变过程中，“西南边疆”与朝廷和内地长期保持着密切友好的联系，从来没有发生过暴力对抗朝廷的恶性事件，朝廷一直对“西南边疆”实施安抚、怀柔的宽松政策，“西南边疆”也没有受到域外敌对势力的挑拨或严重干扰，汉族与少数民族之间和睦相处，形成了相互影响和彼此交融的民族关系。在21世纪的今天，各级政府部门和从事边疆理论与实践研究的专家学者，应当把“西南边疆治理”纳入“国家治理”和“国家发展战略”的大格局中去思考，从国家战略的高度推进和加强“西南边疆治理”。在国家治理的顶层设计中，确立“西南边疆治理”的重要战略地位，提升“西南边疆治理”的效益和效率。

（三）中国边疆学研究成就

古代和近代都重视边疆学研究。中华民族有5000年灿烂辉煌的文明史，自秦统一六国开始，中国就有自己早期的“边疆”概念和历史话语。在批判地继承“中国边疆”历史资源，借鉴并反思西方有关“中国边疆概念”和“边疆理论体系”的基础上，逐渐形成了独具特色的“中原华夏”和“边缘四夷”的宇宙观体系。有“边疆”就需要加强对“边疆学”的研究，“有关国家疆域边缘的‘四裔’知识史不绝书”。譬如，从《尚书》《管子》《尔雅》到《史记》《汉书》和《清史稿》，都载有或涉及边疆历史发展的珍贵文献资料，积淀了大量“边疆学”早期研究的学术成就。譬如，从狭义“边政”而言，明嘉靖十七年（1538年），殿试获取“金榜第三甲第201名同进士出身”的张雨，在任甘肃巡按御史时撰著的有关西部边疆的《边政考》，就是专门考证中国“边疆政治”和“边疆行政”的重要文献。1933年由朱家骅主持的英国退还“中英庚子赔款”董事会，选派丁骕等12名地理学留学生赴英美留学，丁骕学成回国后成为民国时期地理学界的顶尖人物。丁骕曾认为“边政”一般是就“边疆政治”而言的。从广义“边疆政治”而言，民国时期的广东省政府主席、陆军大学校长、蒙藏委员会委员长黄慕松曾指出，“边疆政治”概念所涵盖的内容，包含了国家对边疆地区所施行的有关开发、管理和保卫的一切政令和规划。近代以来，专家学者对边疆学的学术研究，均以实证研究为主流，这是一个显著的研究特点和突出的理论特色。再譬如，清代官吏、诗人、文学家龚自珍和启蒙思想家、政治家、文学家魏源的著作《舆地学研究》，就独树一帜地提出了“天地东南西北之学”的宏论，既囊括了龚自珍“西北陆地疆和东南沿海疆”的思想，也涵盖了魏源西北“陆地边疆”历史空间的理念。龚自珍和魏源都认为，讲陆地边疆离不开“东北、蒙古、新疆和西藏地区”，讲海洋边疆则离不开“从辽东到海南的沿海地区”。清代政治家、思想家和教育家康有为的《边疆建设方略研究》，科学地论证了有关“外藩边疆”“内属边疆”和“内地联动”的民族关系，较早地洞察到“西北陆地边疆”和“东南海疆”的互动关系。陆士谔、梁启超、蔡元培合著的《新中国盛世预言》，则较好地吸纳了龚自珍和魏源的理念，在著述中明晰了“东南诸省”与“西北腹地”的疆域空间结构，率先提出了“中华民族”的“大民族主义”概念，从理论上把“边疆”纳入民族国家“新中国”的体系之中。伟大的革命先行者、中华民国创立者孙中山著述的《边疆革命与国家建设方略辨析》，揭示了中华民国早期实施“东南沿海边疆”的革命方略，但忽略了非汉族群聚居的“西北陆地边疆”问题。辛亥革命后，孙中山的“国家领土建国方略”及时弥补了这个缺陷或不足，边疆理论自此包含了非汉族群聚居的“西北陆地边疆”广大地区。在这里还可以毫不夸张地说，中央民族大学（前身“中央民族学院”）先辈吴文藻先生，1942年在《边政公论》上发表的《边政学发凡》，是名副其实的边政学的“开山之作”。它开启了由“中国边疆研究”向中国“边疆学研究”的历史进程，为现今“边疆治理”概念的提出埋下了伏笔。

开创中国边疆学研究的新境界。“中国”是“中华人民共和国”的简称，是一个拥有56个民族的、统一的多民族国家。“中国”概念经历了一个由最初的“京师”“华夏地区”，到由汉族和其他民族所建立的各个王朝的发展过程，直到近代才开始专指包括汉族和其他少数民族共同享有的国家。与此相适应，中国学者使用的“边界”“边境”和“边疆”意义相切近，所指的幅度一般接近于国家的边界线，有时候甚至直接把“边疆”等同于“边界”。边疆地区是国家的国防前沿阵地，在国家遭遇外敌入侵或面临外部军事威胁的时候，边疆地区的军事战略地位就显得异常突出和至关重要。所以，现代意义上的“边疆”概念，是在特定的社会历史文化环境中生成的，是客观因素与主观因素相结合的产物，本能地藴含着维护中华民族整体利益的民族文化内涵。进入21世纪以来，隶属“民族学”一级学科的“中国边疆学”研究，紧紧围绕经过民族识别过程、最终由中央人民政府确认的55个少数民族为研究对象，“边疆民族”也顺乎自然地成为“少数民族”的专称。构建“中国边疆学”学科的倡议，“一般边疆学”研究的学术理论与实践活动，把对“边疆学”的研究推向了新的高潮，已成为学术界的共同目标和任务。譬如，《学术月刊》杂志就率先开辟了“边疆中国”专栏，推出“边疆中国：从地域族群到文化政治”的主题，组织和吸引对“边疆学”有研究兴趣的专家学者，从边疆自身的逻辑来探讨和阐释边疆问题，围绕主题展开多视角、跨学科广泛而深入地学术探讨，体现和反映了“一种新的历史观与研究视野”。《文化纵横》杂志也以大气魄、大手笔的气概，开辟了“边疆中国”专栏，“开栏导语”尽管着墨不多、要言不烦，但它鲜明地揭示了中国边疆历史演进的一般特点和发展规律，实实在在地开启了“中国边疆学”研究的新境界。

创建“中国边疆学”的新学科。传承延续千余年的“中国边疆学”研究，始终没有构成一门独立而完整的学科，即使当下如火如荼的“边疆学”“边疆热”，仍然只是一种著述包罗万象的“隐学”。要创建一门独立而完整的“中国边疆学”新学科，当下迫切需要厘清三个大问题：一是弄清楚“中国边疆学”的学术性质，辨明“中国边疆学”的理论方向；二是弄清楚“中国边疆学”的学术起源，掌握“中国边疆学”的学术规律；三是弄清楚“中国边疆学”的研究范畴，创建“中国边疆学”的学科体系、话语体系和学术体系。在“边疆治理”研究已成为一个专门研究领域的当下，把“中国边疆学”研究定位于“服务边疆地区经济社会发展”，既是时代赋予“中国边疆学”学术研究爱好者的重大职责，也是“中国边疆学”研究发展的现实导向和必然归宿。其实，“中国边疆学”在本质上就是一门为维护国家利益、边疆稳定、国家安全和制定边疆战略服务的一种框架体系，边疆地区的发展、安全和治理问题，始终是“中国边疆学”学科建设和发展密切关注的核心内容。“中国边疆学”学科建设的目标比较现实，就是要优化“中国边疆学”学术体系的基本依托，这是判断“中国边疆学”学科与其他学科的根本区别之所在。以边疆治理体系和治理能力建设现代化为理论起点的学术站位，使得“中国边疆学”学科建设的方向和目标更加明晰。当代“中国边疆学”研究的学科基础在于“边疆史地”，“中国边疆学”研究只有广泛地与现代人文社会科学的各个领域、各个学科交叉融合，才能促使“中国边疆学”的研究实现从“中国边疆史地”到“中国边疆学”的转型与创新。历经千年的“中国边疆学”研究，终于赶上了改革开放这个催生“中国边疆学”学科的好时代。无论是政府、社会对“中国边疆学”研究的重视程度，还是“中国边疆学”的研究队伍，开展的学术活动都是前所未有的。这个时代已经促使以民族学为统领的边疆学成为一门显学，其研究成果较过去任何一个时代都更为丰硕。厚重而又具有代表性的“中国边疆学”研究成果，当推北方民族史、东北民族史、西北民族史、西南民族史、东南民族史和青藏高原民族史。

西南民族地区稳疆固边治理的主要影响因素

加强西南边疆秩序管控和区域治理，既是维护国家主权和领土完整的需要，也是维护边疆地区社会稳定的需要。“稳疆固边”是西南民族地区一项长期而又复杂的艰巨任务，需要在中央人民政府的主导下，动员一切政府的和非政府的力量参与的实践活动；尤其需要边疆地区各相关部门、边民、社会团体的广泛参与，形成长效性的、符合基本国情的边疆秩序管控和稳疆固边机制。在这个方面，广西边境地区已经取得了初步的成效和经验，概括地说主要有以下五点：一是强化了党对边境治理的政治领导和组织领导，实现了中越边境地区社会治理服务功能的新突破；二是落实了国家边境贸易的优惠政策，促进了边境地区外向型经济跨越式发展；三是推进了边疆地区“兴边富民”行动的进程，边境地区经济社会文化进入了稳健发展的新阶段；四是夯实了边境地区“稳疆固边设施建设”的基础，全面提升了中越边境秩序管控的安全质量水平；五是扎实开展边境地区“双拥共建”活动，开创了党政军警民“合力治边”的新局面。然而就整个西南民族地区稳疆固边的现状来说，无论是硬件设施建设还是软件设施建设，都离党中央和中央政府对西南边疆地区的要求相差很大的距离；与建设强大的、现代化的陆地边境线和海防边境线的国防建设任务要求相比较，同样存在着相当大的差距和发展空间。

（一）西南边疆地区基础设施建设西南

边疆地区的港口、公路、铁路、航空和水利等基础设施建设，必须考虑到国防建设需要和“平战结合”的实际特点，平时满足当地居民生产生活的需要，战时满足部队兵员调动、物质运输和前线将士生活给养的需要。但目前的基础设施建设状况，基本上不能适应经济社会快速发展的需要。这主要体现在以下几个方面：一是港口基础设施达不到国际标准。北部湾运输方式以铁路和公路运输为主，陆路输送能力的大小，是制约港口发达与否的主要因素。当下边疆地区沿海港口进出港铁路规模较小，直通港口的铁路专用通道更是稀少。港口的基础设施陈旧落后，口岸配套设施不完善，港口信息化管理水平比较低，港口与公路、铁路及机场之间缺少衔接和对应，造成运输效率低下，不能发挥综合交通网络化的整体效益。二是公路等级与“平战结合”要求不符。在部分边疆地区仍然存在“三穷八难”的问题。一些边境口岸公路等级低、狭窄弯曲，不仅使车辆出行缓慢、运输效率低下，而且极容易造成交通事故，直接影响了广西区位优势的发挥。三是铁路干线建设密度太小。广西边疆地区的铁路尤其是崇左市、百色市的边境县，大多数没有铁路或没有高速铁路，如从南宁到崇左的高铁要等到2021年才能通车。四是水利综合设施能力薄弱。突出表现为水利设施的防洪减灾体系不完善，防洪基础设施十分薄弱，城乡供水保障能力不足，水资源利用效率和效益亟待提高。农村水利基础设施建设滞后，农村人畜饮用水质量亟待提升，水土保持与水生态修复需要持续全面推进，水管理体制机制有待进一步完善。五是口岸行政管理体系不畅。当下口岸管理实行的是“中央与地方条块结合”的管理体制，中央在国务院设立公安部、交通部、海关总署国家口岸办、国家质量监督检验检疫总局，主管对外开放和进出境管理有关的事务。但是这种管理体制在边疆地区运行起来不顺畅，部门与部门之间协调难度太大。服务型口岸的基本理念是“管理就是服务”，口岸的存在就是为了满足口岸人流物流畅通的需要，口岸应当尽可能地为企业提供满意的公共物品。边疆口岸的行政执法机关、管理机构，在管理体制和管理模式上，正在进行适应“服务型口岸”要求的体制机制改革。但是在部门机构设置上，职能错位和交叉的情况仍然普遍存在，加剧了部门之间的推拉扯皮现象，事实上降低了行政管理效能，增加了政府行政管理成本。

（二）边疆地区边民互市贸易发展情况

边民互市贸易面临硬件和软件双重发展瓶颈。发展边疆地区边民互市贸易，有利于推动西南边疆地区经济社会稳健发展，为稳疆固边提供坚实的物质基础和充足的便利条件。但在边民互市贸易发展的进程中，确有来自互市贸易群体自身和来自政府管理诸方面的实际问题，阻碍了边疆地区边民互市贸易快速健康发展。这主要体现在以下几个方面：一是互市贸易基础设施建设落后。配套设施薄弱是西南边疆地区边民互市贸易点存在的普遍性问题，这与互市贸易点处于偏僻的边疆地区有一定的关系。譬如，广西边疆地区地形较为复杂、经济发展长期滞后，集中连片贫困问题异常突出，基础设施建设严重投入不足。边民互市贸易点场区建设尽管近年不断得到改善，资金投入也数以千万计，但是与之相配套的硬件设施没有跟上。交通运输设施、通关设施、通道设施、落地加工厂区等，始终无法满足边民互市贸易人流量大、物流量大的实际需要，货物通关能力迫切需要提升和加强。二是各边民互市贸易点之间联系不畅。边疆地区各边民互市贸易点确实各有各的特色，有些互市贸易点互市活动非常繁忙，边民因之受惠非常大；但有些互市贸易点则处于闲置或半闲置状态，有些边疆乡镇甚至根本就没有建立边民互市贸易点，直接影响了当地边民经济收入的增加。三是互市贸易区人流车流混乱。边疆地区边民每天往返互市贸易点的货物数以百吨计，互市贸易辖区内人流、车流、物流量非常大，给边民互市贸易管理带来了前所未有的困难。熙熙攘攘的海关申报人群拥挤在狭小的申报大厅里，焦急地排队等待货物申报，场面呈现混乱不堪的局面。譬如，卸货区车流和奔腾不息的人流交织在一起，大家都争着装货、卸货、赶路，司机的车速快且不按照交通规则行驶，逆行、强行和抢道在这里习以为常。由于边民互市贸易区对运货车主没有每天只允许运一趟的规定，多运一次就可以多赚一笔钱。所以在货主和司机的大脑里，基本上没有遵守交通规则的法律约束概念。四是货物落地加工环节薄弱。“落地加工”主要是指从越南、老挝、缅甸等与西南边疆接壤的国家进口的产品就地进行深加工和再加工的工作环节。边疆地区落地加工环节非常薄弱，主要体现在口岸周边设置的厂区极其有限，加工制造业的基础设施薄弱，至今还没有形成配套加工的产业规模。在加工贸易方面，始终没有取得突破性的进展，边民互市贸易对拉动当地经济社会发展的贡献不太明显。五是边民互市贸易免税额度不能满足发展需要。随着落地加工企业逐渐在互市贸易区内建立，也促使高附加值的商品在互市贸易区内陆续出现，如果继续实行每日8000元的“边民互市贸易免税”额度，确实不能满足“边民互市贸易”在新时代新发展的需要。

（三）边疆地区非法人口流动

西南边疆地区境外非法人口的大量流入，不仅给当地居民的生产生活带来沉重负担，也给边疆地区正常的社会秩序造成混乱，更为严重的是国外敌对势力和各种破坏分子混杂在人流中，确实给边疆安全和国家安全带来严重隐患。一是“三非”人口流动问题突出。广西陆地边疆两侧丛林密布，边境天然便道、渡口众多，边境线上的大部分地方没有物理隔离和监控设施。少数边民利用自己熟知边境地形地理便利条件，为获取高额经济利益而充当偷渡“蛇头”，组织引导境外人员偷渡入境，致使广西边疆地区成为“三非”人员（即非法入境、非法居留、非法就业）、“四贩”人员（即贩私、贩毒、贩枪、贩卖人口）的重灾区。其中不乏隐藏着危险的犯罪分子。庞大的“三非”群体，已经成为影响广西乃至西南边疆公共安全的一个重大社会问题。二是非法务工人员是非法入境人员的主体。国外跨境居住的居民，经常从边境小道穿越中国国境线，潜入广西边疆地区非法就业。譬如，广西是全国蔗糖的生产和供应基地，与越南接壤的边疆地区种植大量榨糖用的原料蔗，每逢榨季就有大量的越南劳工非法入境务工。中国目前尚无边疆边界人员管控的专门法律，边疆地区秩序管控基本上是由地方党委、政府、军队等多部门分工协调配合管理：边防武警管点（口岸），解放军边防部队管线（巡逻道和边远通道），公安机关管面（即证件管理、住宿登记管理、案件查处），政府机关及其他职能部门管物。在管理应对机制上，通常采取“问题导向”，发现了什么问题就组织有关部门协调，开展某项“专项整治行动”。邻国的边民对中国有一种心理上的向往，加之某些邻国政府放纵非法入境人员的违法行为，这对广西边疆的边防安全造成了极大的危害，稍不留意就会造成边疆地区的边民异动。三是非法婚姻移民渐成“常态”。广西长期存在着“跨国婚姻潮”的问题，主要表现为国境线周边大量临近的越南妇女婚嫁到广西边疆地区。这些跨国婚姻人员由于无法满足中国法律对于婚姻缔结的基本要求，大多数跨国婚姻实际上就成为事实上的“非法婚姻”。非法跨国婚姻的大量存在，严重地损害了中国法律的权威性，引发了非法婚姻家庭子女落户、子女教育、社会保障等一系列经济社会问题，现已成为西南边疆跨境民族地区的一大难题。这里所论及的“跨境民族”，主要是针对中国跨界的民族，即跨界而居的中国少数民族和移民群体。“跨境婚姻”问题通常又与“非法移民”问题交织在一起，形成了事实上的非法“跨国婚姻移民”群体。无论是“非法婚姻”还是“非法婚姻移民”，都不受中国法律的承认和保护。一旦发现或查获此类非法入境人员，最简单的办法就是直接将其遣送出境。但由于非法婚姻移民人员，大多数已经融入当地生活并已经生儿育女，将其简单遣返会对相关家庭关系造成破坏，甚至激发这些家庭对国家和社会的不满情绪，从而造成一系列的次生社会问题。四是贩卖人口现象仍然存在。一些人口贩子利用欺诈、胁迫、爱情骗局、隔离、武力威胁、虐待、强迫灌药等方式控制受害者。广西边疆地区与越南接壤，既有大量的陆路通道也有便利的出海通道，这些便利条件给不法分子贩卖人口带来了交通方便。广西边疆地区与越南谅山、北江、广宁等地区，形成了“湄公河次区域”间跨国拐卖人口犯罪的重灾区。五是“三非”人员造成社会秩序混乱。边民跨境违法行为既呈现出多种行为的组合，也反映出单一状态的违法。伴随着经济利益诱惑越来越大情形的出现，国外边民跨境违法犯罪行为构成越来越复杂化，犯罪人员为了获得高额利益也越来越铤而走险。他们往往在非法入境后又违法滞留不走，进而违法在当地就业等。有的国外边民还在中国边疆地区实施偷盗、卖淫、传播疾病等恶性犯罪行为。非法移民极易引发边疆地区刑事犯罪案件上扬，即使是本分老实的当地跨境边民，往往也会利用自己熟知边境地形地貌和双方语言沟通的便利优势，铤而走险地踏上犯罪道路。

（四）边疆地区恐怖威胁与邪教活动

受错综复杂国际政治环境因素的影响，中国的反恐怖斗争形势非常严峻，“东突”仍然是中国当前面临最直接的恐怖势力。在境外“三股势力”煽动蛊惑以及疆内持续严打高压的态势下，新疆的暴力恐怖分子纷纷流窜内地潜藏活动，并且与境外组织人员通联寻求庇护和帮助，不断打探出境通道，内外勾结伺机非法出境，一旦出境受阻即就地展开“圣战”。由于受地缘因素、民族宗教因素以及国际国内环境因素的共同影响，广西和云南边疆地区成为这些恐怖分子、邪教分子重要的集散地，偷渡案件呈现“境外指挥、疆内组织、内地集结中转、边疆偷渡出境”的显著特点。另外，西南边疆地区的邪教组织往往打着“合法宗教”的幌子，有组织有预谋地从事各种违法犯罪活动。譬如，“邪教组织”在西南边疆地区，肆意妄为地假冒宗教之名、歪曲宗教教义，极力破坏边疆地区信教群众合法的宗教活动；“邪教组织”在西南边疆地区极力污蔑共产党，煽动推翻中央人民政府，疯狂地寻衅聚众闹事、公然抗拒国法；“邪教组织”在边境地区装神弄鬼、搞所谓“驱鬼治病”，使成千上万的信徒精神错乱或死伤致残；“邪教组织”在边境地区强迫宗教信徒入教，暴力惩罚违规信徒，镇压脱离本教的群众；“邪教组织”在边境地区肆意围攻新闻媒体机构、冲击政法单位和党政机关，以暴力破坏安定团结的政治局面；“邪教组织”在边境地区宣扬“性开放”“性自由”，有的以性为诱饵，发展信徒聚众淫乱，个别邪教头目甚至强奸女信徒、破坏家庭违法犯罪；“邪教组织”在边境地区肆意编造谎言、诈骗信徒钱财，非法出版和销售邪教音像图书，偷税漏税聚敛钱财，严重地扰乱了正常的经济生活秩序。在广西边疆地区活动猖獗的其他“邪教组织”，还有呼喊派、门徒会、全范围教会、灵灵教、新约教会、观音法门、主神教，以及被公安机关认定的7个“邪教组织”，包括被立王、统一教、三班仆人派、灵仙真佛宗、天父的儿女、达米宣教会、世界以利亚福音宣教会等。

（五）边疆地区毒品犯罪

西南边疆地区是各种毒品犯罪活动的重灾区。譬如，广西位于东南亚泰国、缅甸和老挝三国边境地带的“金三角”地区，是毒品犯罪分子把在这些国家生产的大量毒品，秘密运往国际国内的主要和重要的通道。大量毒品就是从“金三角”地区偷运到中越边境，再经广西的凭祥、宁明、龙州、那坡、东兴等边疆地区偷偷入境，从百色、南宁、贵港、梧州、河池等公路过境，然后输送到广东—香港—澳门等地投放国际市场的。经调研发现，世居在中越边境线上的边民参与贩毒的情况非常严重。因为他们熟悉边境地形，与境外民族语言相通，经常主动参与贩毒或者被贩毒集团利用其带路或人工背运毒品。在那些属于非法的或隐秘性的便道中，有些是边民为了出行方便擅自开通的，有些是基于边民耕种的需要开通的，有些则是专门用来走私毒品而私下秘密开辟的。如果不是当地边民，有些便道还真的不容易被发现。经调查发现，该屯有70%以上的农户，都曾不同程度地参加过或被胁迫参加过贩运毒品活动。由于该屯地理位置与越南接壤，不少人经常秘密潜入越南，用现款向毒贩购买或向越南边民赊购毒品，然后堂而皇之地将毒品贩运入境，在本县卖给外地“客商”(主要是广东人和福建人)，或亲自将毒品运往广东、海南、福建、江西、天津等省市，以及自治区内的南宁、柳州、玉林、北海、河池、百色等地进行销售。中国的西南、华南地区普遍存在“金三角”毒品泛滥的严重威胁，广西边疆地区缉毒禁毒任务尤其艰巨和严峻。毒品犯罪分子在长期与禁毒机关的“猫鼠斗争”中，其反侦查能力亦不断得到提升和加强。他们经常在跨境少数民族区域疯狂活动，有的采取用金钱拉拢腐蚀基层村委会成员，换取他们私开运送毒品通道的便利；有的通过与本地少数民族居民非法“恋爱结婚”，然后再利用跨境少数民族边民的身份从事贩毒运毒；有的公然组织本地居民通过“蚂蚁搬家式”的方法，把囤积在国外边境线上的毒品分批偷运到境内；有的甚至丧心病狂地利用艾滋病人、孕妇、哺乳期妇女、未成年人、高危病人等特殊人群贩运毒品，以逃避公安机关的侦查和规避中国法律的制裁。毒品的巨额非法利润，促使国内外贩毒分子铤而走险，加之中国一贯严厉打击毒品犯罪，贩毒分子往往抱着“鱼死网破”的投机心理，致使西南边境地区武装贩毒案件呈不断上升的趋势。

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【注】文章刊登于《学术论坛》2018年05期

责编：李骁勇